邵阳市市辖区行政区划的调整，从1996年3月调研开始到1998年3月遗留问题处理结束，历时整整3年。这次调整打破了旧的城郊分割的行政管理体制，实行新的城郊一体化的行政管理体制，可以说是行政管理体制的一次大变革，对于彻底解决城郊之间存在的诸多矛盾、构建和谐社会、促进城乡经济发展、加快城市化进程，都有着非常重要的意义。城市化是经济和社会发展的必然趋势和要求，对这次调整工作做点回顾与思考，以期能为今后的工作提供点参考和借鉴。

　　一、加快城市建设推进城市化进程，必须实行区划调整，搞好行政管理体制改革

　　我市自设置市辖区以来，行政区划上长期实行城区和郊区分设。至1996年，我市设有郊区、区东、西区，郊区的面积为390平方公里，人口为28.7万人，东区和西区的面积共21平方公里，人口共27.4万人。郊区共15个乡，重重包围着城区，把城区禁锢在21平方公里这块狭窄的天地里。这种城郊分治的行政管理体制，不适应城市化建设和城乡共同发展的新形势。

　　一是城区的四周“壁垒森严”，城市的拓展“举步维艰”。由于城区周边的土地属郊区管辖，城区建设的任何一次用地都得做大量艰难的协调工作，给城市建设的统一规划和向外发展带来很大困难，以致过去城市建设囿于原有的狭窄的城区格局，年年搞旧城改造，耗费了大量人力、物力、财力，改来改去，旧貌未变。由于无法拓展新城框架，大大阻碍了城市化进程。

　　二是管理范围交叉、职责界限不明，关系难以理顺。一条道路的上下，一个单位的围墙内外，分属于城区和郊区两个不同的行政管理范围，形成 “两不管”地带，往往成了犯罪分子的“避难所”，超生者的“游击地”，脏乱不堪的“垃圾场”，偷税漏税的“汇集点”。而对那些有利可图的事情，城、郊双方则相互抢着管，“寸土必争”，纠葛不断。

　　三是严重制约了郊区经济的快速发展。管理体制上的分割，城郊难以形成相互支持、同步发展的局面，不但城区对郊区的辐射作用得不到有效发挥，相反由于各自只考虑本地区的利益，郊区农副产品在销往城区的过程中，还往往会遇到城区的层层关卡，难得物流其畅，以致整个郊区长期以来经济发展缓慢，全区15个乡，至区划调整前大部分还没有摆脱贫困面貌。

　　四是人为地造成了许多错综复杂的社会矛盾。比如，城市要向外拓展，规划、征地就会与郊区产生矛盾；城区的企业或单位建在郊区，在占地、用电、用水等方面就会出现工农矛盾；郊区的一些部门设在城区，又会出现户籍管理、税收征管等城乡矛盾等等。由于矛盾的双方分属城、郊两个不同的行政区域管辖，主管单位往往各自站在维护所属一方利益的立场上，关系难协调，矛盾难处理。

　　综上可见，只有打破现行的城郊分割的行政管理体制，实行城郊合一、以城带乡的新的行政管理体制，实现城乡一体化，才能有效的解决上述矛盾，加速城市化建设的进程。

　　二、实行区划调整，搞好行政管理体制改革，必须制订切合本地实际、突出本地特色的调整方案

　　市委、市政府在经过多次研究、反复酝酿之后，从实际情况出发制订出了既全面具体又符合本地特色的区划调整方案。实践证明，它具有以下五个特点：

　　1、基本思路清晰明确。即：本着有利发展、便于管理、相对稳定的原则，实行以城带乡、城乡合一的行政管理体制，化解各种社会矛盾，加快城市化进程。

　　2、行政区划符合本地特点，布局科学合理。即根据资水流经城区，邵水穿城而过并于城北注入资水；“两水”交汇形成“丁”字形，自然地把市区划分为三大块的自然特点，市委、市政府决定按河流走向所形成的自然区域进行区划调整：撤销郊区，以“两水”为界重新设置3个行政区，即邵水以东、邵水以西、资水以北各为1个区。以河为界所新设置的3个区，边界十分清晰，今后不会发生任何边界纠纷；同时，郊区的各乡按自然区域成建制地划归新区，消除了因区划变更而可能出现的不安定因素，保持了社会稳定。在给新区的命名上，邵水以东的区定名为“双清区”，因为该区境内有名胜景点“双清公园”，且“双清秋月”是市区十二景点之一。邵水以西的区定名为“大祥区”，因为该区境内的大祥坪是市区最古老的大广场，现在又是市区最大的体育场，且“大祥”有吉祥之意。资水以北的区境内有座著名的古塔叫北塔，是市区十二景点之一，又是省级文物保护单位，因此定名为“北塔区”。新设3个区的名称，充分体现了本地的历史文化特点。按照这个调整方案，双清区辖原东区的6个街道办事处和原郊区的6个乡，总面积为139.6平方公里，总人口为24.2万人。大祥区辖原西区的6个街道办事处和原郊区的6个乡，总面积为208.7平方公里，总人口26.6万人。北塔区辖原东区的1个街道办事处、原郊区的3个乡和从新邵县划过来的1个乡，总面积为92平方公里，总人口为7.1万人。虽然该区是新设3个区中面积最小、人口最少的1个区，但境内有经省政府批准的民营经济开发区，开发面积18平方公里，当时已启动开发，发展前景很好。新设三区实行以城带乡，打破了郊区包围城区的封闭格局，既有利于城市发展，又有利于乡村发展。

　　3、3个区的布局各具特色，能实现区划调整与城市总体规划同步。区划调整后，3个区的布局具有各自的特色，完全符合城市建设的总体规划。现在，大祥区是政治文化区，市委、市人大、市政府、市政协、军分区等首脑机关和绝大多数市直机关都在该区境内，3个高等学府和大多数市属中小学也座落在该区；双清区为工业商贸区，这里是城区的工业基地，厂矿企业多，商业发达，贸易繁荣。北塔区为新经济开发区，“湘窖酒业”等知名企业和大批民营企业相继落户该区，经济开发的势头迅猛，现已成为城区新的经济增长点。

　　4、符合机构改革原则。市区原来是3个区，区划调整后仍为3个区，没有增设新的行政管理机构，没有增加人员编制和行政经费，完全符合机构改革的精神和要求。

　　5、充分体现了民意。在制定和实施调整方案的过程中，市委、市政府广泛征求了市辖三区、市直机关和相关县的意见，认真听取了干部、群众的呼声。在制定方案前和实施方案中，先后十多次召开各方人士参加的座谈会，并分别写出了座谈纪要，广大干部、群众都充分认识到进行区划调整、实行管理体制改革的必要性和重要性，一致赞同区划调整方案和实施调整的各项政策措施。

　　三、实施调整方案，尽快落实到位，必须采取果断措施，有条不紊地做好各项工作

　　1997年8月30日，国务院下达批复文件，批准了我市市区行政区划调整方案。这个文件只下发到省政府，省里通知我市已是9月中旬。当时，按照省委的统一部署，全省各市(区)必须在10月份搞好党委、政府的换届选举，因此市委决定最迟要在10月中旬先后召开市党代会和市人代会。而区划调整工作不搞好，“两代会”就无法召开。距离召开“两代会”的时间不到一个月，而实施区划调整方案的任务繁重，要做的工作很多，时间显得十分紧迫。同时，这次调整既涉及到三区之间人、财、物的处理，也涉及到三区与市直机关单位的利益调整，还涉及到个人的切身利益，情况相当复杂，要在召开市“两代会”之前把各方面的问题都处理好，那是不可能的。为了使区划调整尽快落实到位，市委、市政府采取了坚决、果断的措施，从大处着眼，采取“宁粗不宜细、快刀斩乱麻”的办法，研究制订了一些基本原则和政策，既雷厉风行又有条不紊地做好调整工作。并立即组建了专门班子，由一位市委副书记和市纪委书记挂帅，集中精力专抓；还临时成立了“人员分流组”和“财务处理组”，具体负责原郊区国家工作人员的安排和财务方面的处理。整个调整工作主要按照四个方面的次序进行：

　　一是区划正式变动。首先，市委召开了有各县(区)领导和市直机关干部参加的大会，宣读国务院的批复文件和区划调整方案，宣布撤销郊区，重新设置双清区、大祥区、北塔区，正式进行市区区划调整。然后，新设置三个区分别成立区划调整领导小组，区内的街道办事处、各乡进行衔接。最后，由市委、市政府领导到各区召开干部群众大会，宣布三区正式成立，并分别授牌。这项工作只是按程序履行有关手续，工作比较简单。

　　二是人员分流。早在国务院下达批复之前，市委就对原三区的人事实行冻结，国家干部不准调出、调入和提拔，这样有利于区划调整过程中的人事安排。人员分流的基本原则是：原东区除江北办理处划归北塔区外，所有国家干部、职工归属双清区；原西区的国家干部、职工全部归属大祥区；原郊区区属机关及其二级机构和事业单位的国家干部、职工全部实行分流，分别安排到新设的三区，区属企业座落在新设的哪个区，其人财物就由哪个区整体接管。原郊区的15个乡，在新设的哪个区的区域内就由哪个区成建制的接收。人员分流的重点是原郊区国家工作人员的去向安排。市委考虑到新设的北塔区是“新起炉灶新立家”，今后一段时间的工作相对比较艰巨，要求配备精干的班子和比较年轻的干部，因此对人员分流作出了两条规定：一是原郊区的国家干部、职工按三、三、四的比例予以分流，即30%分配去双清区，30%分配去大祥区，40%分配去北塔区。二是分配去北塔区的人员，年龄都不能超过50周岁。对分流到3个区去的同志，市委规定在宣布分流方案后10天内按去向报到上岗，否则将给予严肃处分。按照市委所规定的这些原则，“人员分流组”的同志夜以继日地开展工作，对原郊区的国家工作人员进行全面摸底，逐单位、逐人做出了分流方案，交市委常委审定后立即进行人员分流，不到10天分流人员全部到位。

　　三是财物处理。双清区和大祥区分别有原东区和原西区的财力基础，而北塔区则是“白手起家”，因此市委、市政府决定：除了市财政给予北塔区一定的财力支持外，在财物处理上对北塔区实行倾斜，其原则是：凡属原郊区的财产，包括动产与不动产，全部划归北塔区，市政府对此还专门印发了一个文件。按照这个原则，“财务处理组”首先对原郊区的所有资产进行了全面清理，逐项登记造册，统一封存保管，待北塔区正式成立后全部移交其接管。

　　四是搭好架子。所谓“搭好架子”就是初步搭配好新设三区领导班子的基本架子，调整安排好3个区的干部，为后来三区“两代会”的召开和选举做好组织准备。经市委常委研究，首先分别成立三区筹备领导小组，指定领导小组负责人及其成员，负责本区的区划调整和日常工作，以保证各区工作的正常运转。在市里召开了“两代会”后，紧接着三区分别召开“两代会”，选举产生各区领导班子。到11月初，新设三区的区委、区人大、区政府、区政协全部成立，区属部办委局的领导班子亦基本搭好，从而顺利完成了区划调整任务。

　　四、实现区划变动的平稳过渡，保证新体制的正常运行，必须坚持实事求是，妥善处理好各种遗留问题

　　在实施区划调整方案时，由于临近召开市“两代会”，时间紧迫，而要处理的问题很多，所以当时只对急于要解决的重大问题作了粗线条的处理，许多具体问题来不及全部解决。新设三区正式成立后，这些问题便在工作中陆续显露出来。如果不妥善处理好这些遗留问题，势必会导致不安定因素，影响新旧体制的平稳过渡和新体制的正常运行。于是，从1997年11月中旬开始，市委又指定以我为主来处理遗留问题。

　　这些遗留问题涉及到三区之间和各个方面的利益关系，不仅问题多，而且处理难度大。在处理遗留问题的过程中，我们始终坚持实事求是、有利大局的原则，采取先大后小、先难后易、先急后缓、分期分批、协调解决的方法。首先，我们对反映出来的所有问题进行全面清理和筛选，按照问题的大小、难易和缓急，分门别类地进行归纳、排队；然后带着问题深入调查研究，摸清实情，广泛听取处理意见。对于那些比较容易解决的问题，我们一边调查，一边协商，逐个解决。对于那些涉及大局、处理难度大的问题，我们根据实情提出解决方案，提请市委常委审议决定；最后主持召开有关会议，协调关系，落实市委常委决议，妥善处理好各种问题。

　　1、从实际情况出发，协商解决那些在实施调整的基本政策时没有过细考虑而出现的问题。比如市政府曾下文规定：原郊区的动产与不动产全部划归北塔区所有。按这个规定后来出现了一个具体问题，双清区和大祥区的办公用房还是原东区和原西区的老地方，由于机构和人员的大量增加，不少机关干部没有地方办公，特别是新增设的农口部门，干部每天上班时只能找一块空坪集合，由单位领导集体进行排工，然后大家分头去干事。而北塔区的机构和人员相对比较少，但拥有原郊区的所有办公用房，以致不少办公用房闲置着。又比如，原郊区的妇幼保健站、卫生防疫站、计划生育办、幼儿园和机关招待所等单位的办公用房全部由北塔区接管，而其工作人员又按三、三、四的比例进行了分流；结果北塔区的这些单位由于留下的人员太少而无法正常开展工作，而双清区和大祥区的这些单位由于分流来了不少人，导致人浮于事。根据这些实际情况，我们建议从北塔区调出几处闲置的办公用房给双清区和大祥区，并从上述单位的分流人员中返回20多人去北塔区。市委常委研究后采纳了我们的建议，较好地解决了这两道难题。

　　2、从稳定大局出发，协商解决当时疏漏了的一些问题。比如原郊区佘湖山电灌站，在80年代末招收了7名职工，后来该电灌站由于年久失修而废弃，这7名职工被临时安排到区水利局的下属部门工作。在进行人员分流时，因该电灌站已不存在，这7名职工没有被列入分流对象。没被分流就是失业，他们为此四处上访，拖儿带女找领导吵闹。为了稳定大局，我们不辞辛劳地多次找三区的有关领导进行协商，最后每个区同意接收二至三人，并及时帮助办理好接收手续，这7名职工高兴地走上了新的工作岗位。

　　3、从有利于工作出发，变通解决实施调整后所出现的新问题。在人员分流时，原郊区的一部分小车司机被分流到双清区和大祥区，而他们原来所驾驶的小车却按市政府的规定全部划归北塔区，这样便造成了“有车无人开，有人无车开”的新问题。被分流到双清区和大祥区的司机没有车开，很有些想法，有的便把自己原来驾驶的小车带到分流去的区，对此北塔区的意见很大。我们对这个问题做了详细调查，据当时摸底，原郊区共有小车和其他工作车38辆，被司机带到双清区和大祥区去的有13辆，留在北塔区的尚有25辆。而双清区和大祥区当时每个区只有4至5辆小车，加上司机这次带去的每个区也只有10来辆，不及北塔区的一半；而这两个区的管辖范围却比北塔区要大得多。根据这一情况，我们考虑到政策既要向北塔区倾斜，又要有利于今后开展工作，我们建议采取变通的办法进行处理：在被带到双清区和大祥区去的小车中，有3辆档次较高、车况较好的小车立即退给北塔区，其余的留给双清区和大祥区。市委领导同意我们的意见，并做好了北塔区的工作，问题得到了圆满解决。

　　4、从维护群众利益出发，设法解决一些当时没有反映上来的问题。1997年上半年，原郊区在修建从檀江桥到罗市的新公路时，将檀江乡六甲村的一处灌溉农田的倒虹管毁坏了，当时郊区政府承诺在年底前修复好，可是还没来得及修复便实施区划调整，郊区被撤销了，修复倒虹管的事无人问津，致使60多亩水田因缺水插不上水稻，农民意见很大，却又不知找谁来解决。1999年3月区划调整工作全面结束，工作班子也全部撤销；到这年的5月，这个问题才反映上来，我们已无权进行处理。但为了维护农民群众的切身利益，我们主动请示市委有关领导，在檀江乡召开了有市交通局、市水利局、大祥区政府等单位的负责人参加的现场办公会，察看了现场，让大家讨论，研究解决办法，最后形成决议：由市交通局、市水利局和大祥区共计出资5万元，作为倒虹管的修复款，修复工程由六甲村负责完成。仅两个月时间，被毁的倒虹管便修复好了，60多亩水田当年还插上了晚稻，该村干部群众十分感激。

　　在一年多时间里，我们先后共处理好了各种较大的遗留问题150多个，实现了区划变动的平稳过渡，保证了社会安定和新体制的正常运行。

　　(作者系原邵阳市委副秘书长、市委政研室主任)