娄底地处湘中，下辖娄星区、冷水江市、涟源市、双峰县、新化县5个革命老区和1个经济开发区，总面积8117.7平方公里，人口415万。1935年11月，红二六军团长征途经新化、冷水江、涟源。抗战时期，中共湖南省委机关两度迁址双峰。娄底境内的中共早期党员蔡和森、李中、彭平之、王则鸣、向警予、蔡畅、卢天放等在娄底内外宣传革命道理，传播马克思主义，发展党的组织，开创和建设了娄底红色革命根据地。娄底人民为中国的革命和建设作出了重要贡献。建国以来，尤其改革开放以来，老区人民在党的富民政策指引下，经过共同努力，使娄底经济飞速发展，社会不断进步。特别是近年来，娄底人民在娄底市委、市政府的领导下，紧紧围绕后发赶超，富民强市战略，奋发图强，励精图治，经济社会取得了新的飞跃。但全区农村村级债务问题是当前影响老区农村经济社会发展的一个突出问题。

　　一、村级负债现状

　　据统计，到2005年底，全市村级总负债10.502亿元，债权总额1.015亿元，无效债权0.47亿元，净负债9.957亿元，村平负债30.2万元。以双峰县为例，截至2005年底，全县村级负债总额高达1.60亿元，农业人口人平负债197元，全县901个村中有887个负债，占95%。其中负债在100万元以上的村5个，占0.6%；负债在50—100万元的村有9个，占1%；负债在20万元—50万元以上的村154个，占17%。该县村级负债最多的乡镇是青树坪镇，负债总额达1633万元，村平负债达25.52万元，人平负债达283元。该县负债最多的村是走马街镇的长星村，总负债达476.22万元，人平负债519元。

　　在债务构成中，有银信部门、基金会及财政部门的借贷款，有兴办学校、水利、村级道路等基础设施建设的工程欠款，有大量的民间私人高息借款，有欠付在职或退休村干部的工资或退休金，有乡镇人民政府统筹款、农业税及各项上缴款的尾欠部分。同时，全市大部分村经济基础薄弱，税费改革后，绝大部分村基本没有村级集体收入，仅靠上级有限的财政转移支付来维持运转。地方政府基本上无力支持，收支相抵赤字较大。有的村即使不搞任何基础设施建设，每年也要新增村级债务。少数地方旧债尚未化解，新债又有增加，新的债务及利息的逐年堆积，利息又被迫转为本金，从而导致了村级负债的恶性膨胀。

　　沉重的村级债务负担严重地制约了农村经济的发展和村级组织工作的正常开展。一些村被沉重的债务所累，基层组织运转困难, 干群关系紧张，村干部叫苦不迭，许多村干部长期处于躲债和处理与银信部门的债务官司中，无力发展经济和公益事业。一部分村未能按时发放村干部工资，少数村连五保户经费都无法保证发放，部分村采取借新债还旧债、拆东墙补西墙的办法勉强维持，村级公益性事业建设因资金困难停滞不前，严重削弱了村级组织的战斗力，影响了农村税费改革的政策落实，成为当前制约农村经济社会和谐稳定发展的重要因素。

　　二、村级债务形成的原因

　　一是兴办村级集体企业负债。据统计，1990年以来，全市村级组织因兴办村级集体企业负债12586万元，占总负债的12.5%。主要是上世纪80年代末90年代初，由于缺少必要的市场调查和科学的规划论证，部分村办集体企业盲目上马，重复建设，加上经营不善，管理不力，导致大量村办集体企业亏损倒闭，背上沉重的债务包袱。如双峰县印塘乡四湾村，1990年投资120多万元办了一个水泥厂和一个碳酸钙厂，至1995年关闭时共亏损60多万元。

　　二是兴办农村教育事业负债。全市因兴办农村教育事业负债12325万元，占总负债的12.25%。主要是上世纪90年代以来，大部分村按照上级普及九年义务制教育及教育达标检查的要求，采用集资办学的形式新建村级小学和改造危房，添购教学设备，举债办学，形成了教育投入的巨额亏空。如2002年，新化县吉庆镇孝义凼村建村小学负债24万元。2003年，冷水江市同兴乡俩塘村建村小学负债45万元。

　　三是完成税费征缴任务负债。全市因垫付农业税、“五统”资金负债达4341万元，占总数的4.3%。目前，全市税费尾欠达7461万元，最多的村达10余万元。取消农业税以前，由于部分群众观念淡薄，拖欠、抵赖、逃避甚至抵抗三提五统资金或农业税上缴的情况时有发生。此外，大量群众长期举家外出，乡镇和村根本无法收缴，加上部分群众由于生活困难确实无力完成上缴等原因，大部分村为了及时结清上交任务，采取高息借款垫付上交任务的形式，导致村级垫付越积越多，债务越来越重。

　　四是基础设施建设负债。近年来，全市因乡村道路建设、农电改造和农田水利等基础设施建设村级负债达57180万元，占总负债的56.8%。主要是长期以来全市农田水利、农电改造和村级公路等基础设施建设很难得到上级足够的支持与投入，大多数村是通过筹资筹劳、集资摊派或以一事一议的形式来落实建设资金，部分村举债建设，形成了大笔债务。

　　五是村级组织运转负债。由于村级组织正常运行需要一定的行政成本。同时，军优、五保、扶贫济困、上下接待等日常工作的经济压力落在农村，形成了村级经济的经费上的巨额缺口。其次，国家对村级财务的管理缺乏严格的制约和监管，部分村财务管理制度不健全，不规范，较大的非生产性开支和乱开支所致。

　　三、化解村级债务的难点及对策

　　(一)化解村级债务主要存有五难：

　　一是认识难到位。由于村级集体经济相当困难，目前全市大多数村干部存在“等、靠、要”的思想，村级债务主体村委会对化解村级债务缺乏正确的认识和积极的态度，特别是缺乏有效化解村级债务的办法。

　　二是债务主体难确定。村级债务只能由村委会承担，而村委会作为一级社区性的基层群众性自治组织，自1987年《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》实施以来，已没有社区性的集体经济组织或合作经济组织的职能。所以村级债务最终还是要全体村民承担。而村级债务一般都没有通过村民会议或村民代表会议形成决定，许多村民并不知情，在这种情况下要村民承担村级债务，显然是不公平的。因此，村级负债问题既是一个经济问题，也是一个社会问题。

　　三是债务底数难核准。经清查摸底，虽然县乡两级基本掌握了村级负债的情况，但具体到村来说，有些村级债务没有纳入财务账内核算，村级债务的数据是按照村干部记忆填报的，调查时很难核实。

　　四是村级转移支付资金难到位。自2002年农村税费改革以来，为确保村级基层组织的正常运转，中央和省级财政从转移支付资金中专门安排了对村级的补助资金。随着农业税的取消，中央和省级财政加大了对村级补助资金的转移支付力度，村级转移支付资金使用权属于各村委会。但调查发现，村级转移支付资金没有到村，而是由乡镇作为村定补干部的工作发放，这既是对中央政策的扭曲，又是对村级转移支付资金的一种平调行为，造成一些村的村级转移支付资金难以到位。

　　五是税费尾欠难解决。农村税费改革前，农业税由乡镇财政所的农税员负责收取，乡镇五项统筹由乡镇政府有关部门负责收取，村提留由村级组织负责收取。而事实上各地都是由村干部负责收取的。由于过去收取税费的主体是错位的，“上清下不清”的税费尾欠资金都是由村干部或村级组织垫付的。这样就造成税费尾欠的数额和时间跨度大，加上目前国家政策规定得很严格，现在村干部清收起来非常困难。

　　(二)化解村级债务的对策与建议

　　化解村级债务要坚持 “摸清底数，明确责任，清除老债，防止新债，分类处理，逐年化解”的总原则。

　　1、要健全机制，摸清底数。市、县、乡各级党委、政府要把化解村级债务工作摆上重要议事日程，切实加强对债务化解工作的领导，将债务化解工作列入县乡政绩考核内容，有计划、有步骤地开展化解乡村债务工作。一是要建立完善工作机制。主要领导负总责，分管领导具体抓，把坚决防止新债、化解旧债与减轻农民负担、深化农村改革、加强农村基层组织建设、推进新农村建设有机结合起来，统筹安排，综合治理，狠抓落实。二是要核实债权债务，落实债权人和债务人。组织村民主理财小组，对本村所有债权债务逐一清查核实，对没有纳入村级财务账内核算的要重新入账，接受村民监督。三是要建立债权债务台账，按时登记村级债权债务的变化情况；各县市区和乡镇农村经管部门要建立健全村级债务动态监控机制。

　　2、要加大力度，清除老债。做好清查核实工作，清收外单位和个人的所有欠款，特别是清收农村税费改革前的农民税费尾欠。对村集体因村办企业和公益性建设事业而所欠的金融机构贷款，要在清理核实、完善手续的基础上，本着双方共赢和盘活呆滞贷款的思路，通过资产置换等方式妥善处置。对村集体高息借款，采取“降息减息”和“还本挂息”的办法，从借款之日起按照金融部门规定的同类同档次贷款利率计息，已付息的超出部分，可以用于冲抵本金。对村集体公益性建设借用财政支农周转金而形成的债务，村集体无力偿还的，可申请停息挂账。对固定资产进行清产核资，严防村级资产流失和贱卖。对村办企业进行资产核定，把闲置的固定资产以出租、出售等形式予以处理，盘活固定资产，获得资金偿债。

　　3、要厉行节约，强化管理。村级组织财务开支要精打细算，开源节流。严禁村级组织以任何名义为其他单位和个人借款提供担保；严禁举债用于村级办公支出；严禁采取由施工单位垫支等手段上项目；严禁举债或超定额标准发放报酬、补贴；严禁超出偿还能力举债兴办公益事业。对违反有关规定、造成严重后果的，要追究相关人员的责任。对村干部擅自决策搞建设、请客送礼、贪污挪用等形成的债务，要依法追究责任，并限期偿还违纪资金。要完善村级财务村账乡镇代管制度，加快推进农村财务电算化管理。进一步完善村级财务公开、民主理财和民主监督制度，坚持民主、公开、合理、有效的原则，建立有效的财务运作机制，强化村级财务管理。切实加强村级财务收支审计，建立健全村级财务预决算、工程项目招投标、资金审批领用、银行账户管理、票据管理、借款审批等制度。严把资金收支的审核关，严格控制村级非生产性支出，确保村集体资金的安全和合理使用。

　　4、要以工哺农，加强扶持。按照工业反哺农业、城市支持农村的政策，加大对村级教育、农村公路、农田水利等基础设施建设的转移支付力度，特别是通村公路的投入，提高补助标准，不留或少留资金缺口，减轻村民筹资压力。市、县、乡要从财政经费预算中增加村级转移支付资金，建立以各级政府财政补助和村级集体经济相结合的村级组织正常运转经费保障机制，确保村级组织的正常运转。对农业税尾欠，上级应出台相应的政策予以减免或挂账，对确因生活困难或自然灾害而造成的尾欠遗留应由上级财政采取特定措施予以冲减。

　　5、要调整结构，广辟财源。发展是化解村级债务的治本之策。要充分利用农业资源特别是“四荒”资源，建立中介组织为农民提供有偿服务。特别是要针对农民种田积极性不高、抛荒严重的情况，建立农村承包土地流转的中介机构，建立高效益经济田，增加收入。积极稳妥发展村办企业，充分利用闲置场地和设施对外出租、拍卖和招商，增加集体收入，帮助农民增产增收。同时，以结构调整为主线，大力发展特色产业和支柱产业，推进农村产业化经营。

　　(作者分别为娄底市委党史办主任、娄底市委党史办干部)